Эволюция теоретических моделей местного управления

Теория происхождения идеи местного самоуправления не имеет четкого научного толкования.
Теоретический анализ происхождения, генезиса и сущности любого социального явления должен начинаться с момента возникновения этого явления, оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и основные признаки.
Конечно, если очень постараться можно и саморегулирование в жизни человеческих общностей, переходящих от стадности к родообщинной организации рассматривать как зародыш самоуправления. Никто не может сегодня в точности описать первобытную саморегуляцию, существовавшую тысячелетия назад до возникновения на Земле государственности. Ведь никаких достоверных источников, раскрывающих социальную организацию древнего догосударственного первобытного общества, науке в настоящее время неизвестно. Однако у нас есть возможность познакомиться с жизнью, в том числе и с организацией саморегуляции, традиционного догосударственного обще-ства Дело в том, что и в наши дни некоторые народы, живущие в Африке, Австралии, Океании, Азии, сохраняют родоплеменную организацию, характерную для до государственного периода, и в этом случае саморегуляция есть самоуправление общины, а при условии наделения их властными полномочиями и местного самоуправления. Реальное участие соплеменников в управлении племени зависело от степени демократизма организации этого управления. «Лидерство в племенном обществе является личным и осуществляется только для достижения конкретных целей; отсутствуют какие-либо политические должности, - отмечает в своей книге «Первобытная социальная организация» Элман Сервис, - характеризующиеся реальной властью, а «вождь» здесь скорее влиятельный человек. Внутриплеменная консолидация для совершения коллективного действия, в таком случае, не совершается через аппарат управления. Племя состоит из экономически самодостаточных резидентных групп, которые из-за отсутствия высшей власти берут на себя право себя защищать.
 Потребность в безопасности требовала от Человека саморегуляции его жизнедеятельности, за счет повышения уровня организованности. Он жил в условиях жесточайшей борьбы за существование многое зависело от климатических условий и особенностей ландшафта окружающей среды, организации хозяйства и т.д. Саморегуляция была одним из условий защищенности человека и его обеспеченности пищей, жилищем, защитой от нападения, - и потому была естественной. Саморегуляция общины в этих условиях означало, прежде всего, ее сохранение.
Появление государства отнюдь не означало, что отпала необходимость в самоорганизации.
Существующие системы (типы) местного самоуправления складыва-лись на протяжении длительного времени. И. В. Постовой отмечает со ссылкой на работу русского исследователя И. А. Покровского, что еще «На объединенной территории Рима на основании закона 45 года до нашей эры Lex Lv lia municipalis возникло единообразное местное управление, общим принципом которого был принцип самоуправления».
На начальных стадиях исторического развития организационно-властный механизм местного самоуправления копировал государственное устройство. Так, в Ахейском  союзе, наряду с общесоюзными органами объединившихся городов, в каждом из полисов имелись свои органы власти и управления - местные народные собрания, местные советы (булэ), свои должностные лица, что обеспечивало единообразие и сходство отдельных городов и союза в целом.
В Римском государстве одновременно с римским сенатом действовали муниципальные сенаты из 100 членов, а параллельно с римской магистратурой существовала муниципальная магистратура, аккумулировавшая административную и судебную власть.
Данную тенденцию отмечает также А.В. Игнатенко , подчеркивающая, что муниципии римских граждан исторически возникли из самостоятельных полисов и потому пользовались местным самоуправлением, организованным по типу государственных органов Рима (с собственными сенатами, магистратами, автономным судопроизводством).
Мысль об организации власти в общинах и о ее соотношении с госу-дарственной властью развивалась и в средневековой Европе. Ее развитие было связано со стремлением отдельных общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, выйти из-под юрисдикции землевладельцев, освободиться от их влияния. Всвязи с этим рождается идея о примате общины над государством, так как общины сформировались прежде него.
Становление и развитие местного самоуправления исторически было связано с процессом перехода от феодальной организации к индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии выступали города, одним из принципиальных требований которых, было предоставление им самостоятельности (самоуправления) в управлении местными делами, правовой автономии, подсудности своему суду и подвластности своей администрации, обеспечение свободы общинного самоуправления от опеки и вмешательства со стороны центральных властей.
В то время в доктрине господствовала точка зрения, что местные представительные органы являются «как бы четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах». Трактовка местного управления, как четвертой ветви власти встречается и в современных работах, посвященных странам, где местное самоуправление занимают достаточно сильные и автономные позиции в государственном механизме .
Но сам термин местное самоуправление существует не так давно не-мецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют «рождение» понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству.  Русская общественная мысль продолжительное время находилась под влиянием данной доктрины местного самоуправления, которое в качестве самостоятельного института противопоставлялось государству .
Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления можно найти у Л. Велихова. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. XIX в. Германией и в 60-х гг. Россией.
Термин "самоуправление" (self-government) появился в Англии в конце XVII века, после Английской революции, и означал прежде всего состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Народ Англии, вернее состоятельная его часть, о чем свидетельствует имущественный ценз, стал управлять собой самостоятельно. Власть монарха как самостоятельная и независимая от народа исчезла, народ стал высшим должностным лицом в системе парламентского правления.
Правоведы, изучавшие британскую политическую систему, механически перенесли термин "самоуправление" (self-government) с британских островов на европейский континент, где политическая обстановка была другой. С легкой руки Р.Гнейста, который называл английские муниципалитеты местным самоуправлением, это наименование автоматически было перенесено на прусские земли и городское местное управление. И немецкое название "Selbstverwaltung" (местное самоуправление) быстро прижилось в условиях германского абсолютизма, а затем обосновалось в дореволюционной русской юридической литературе.
Идеи организации общинного управления были высказаны францу-зом Турэ еще в 1790 году. Эти идеи он обосновал в своем докладе по зако-нопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:
1. Понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению.
2. Понятие о делах государственных, которые передаются государст-вом органам местного самоуправления.
Эти проблемы впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления.
Л. Штейн выделял два вида функций органов местного самоуправле-ния: функции, происходящие из самостоятельности "организмов (тел) самоуправления", он называл естественными, или свободными, а совокупность функций, которые "проистекают из их органического отношения к единству государства", называл служебными, государственными. По мнению Л.Штейна, "никакое ведомство не имеет права распоряжаться в признанном за самоуправлением круге действий".
Таким образом Л.Штейн в самоуправлении видел прежде всего результат возложения на местное самоуправление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. В рамках данной теории местное самоуправление предполагает не противопоставление общества и государства, а своего рода призыв общества на "государственную службу". В дальнейшем эта теория была развита Рудольфом Гнейстом .
В. Гессен считал, что «противоположение «местных» интересов общегосударственным является, как известно, исходным моментом, так называемой, общественной теории самоуправления. С точки зрения этой теории самоуправление является такою же самостоятельной, органически единой формой общежития, как само государство. Самоуправление существует рядом с государством; самоуправление и государство - два замкнутых круга, две самостоятельных сферы общежития, имеющие особое, специфическое содержание, - местные интересы, с одной стороны, и национальные, с другой, - и особую цель - попечение о тех и других».
Он сформулировал доктрину самоуправления в том виде, в каком она и до XX века сохранялась в Пруссии. Р.Гнейст считал, что самоуправление представляет собой осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности.
В современной юридической науке наблюдается отказ от противопоставления местного самоуправления государству. На смену этой доктрине пришла идея единства самоуправленческих начал в институционально-нормативном комплексе публичной власти. Отмеченная тенденция усиливает государственную природу муниципальных институтов .
В частности, это выражается в практике создания смешанных органов контроля - за состоянием окружающей среды, функционированием медицинских учреждений, муниципальных служб и т.д.
В отечественной правовой науке уделялось большое внимание теоре-тическим моделям местного самоуправления.
Н.И. Лазаревский выделял четыре теории самоуправления: 1)теорию свободной общины, 2)хозяйственная и общественная теории, 3) теория самоуправляющейся единицы как юридические лица, 4) политические теории.  Г.С. Михайлов вместо 3 и 4 выделял государственную
Л. Велихов, анализируя состояние данного вопроса, называет следующие теории местного самоуправления: свободной общины (общественную), хозяйственную, юридическую, политическую, государственную.
Первая из них — теория свободной общины — возникла в XIX в. во Франции и Бельгии,  как реакция на чиновное (административное) управление со всеми его отрицательными сторонами. С точки зрения создателей этой теории (Аренс, Гербер, Э.Мейер, О.Лабанд), к трем признанным конституционным властям (представительной, исполнительной и судебной) следовало присоединить четвертую — общинную, или коммунальную. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее».  Б. Чичерин писал: «Вольная община образуется, когда, при господстве частного права. Вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников».
После того, как выявилась нежизнеспособность  теории свободной общины, возникла общественно-хозяйственная теория. Представителями данной теории были Р. Моль, А. Васильчиков О. Расслер и др. Согласно ей самоуправление есть заведование собственными делами общины, а не государственного управления. Поскольку такие дела по своему характеру строго хозяйственные, то государству они должны быть безразличны. Та-ким образом, обосновывалась полная самостоятельность коммуны и пред-полагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправ-лением к минимуму.
Обе теории являются разновидностями общественной теории, кото-рая видит «сущность самоуправления в предоставлении местному общест-ву самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за прави-тельственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположе-ния местного общества государству, общественных интересов - политиче-ским, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы».
В России разработчики земской реформы находились под сильным влиянием германского варианта общественной теории самоуправления, и реального воплощения например в Франкфуртской имперской Конституции 1849 года. В 1864 г. российские разработчики законодательно воплотили ее основные тезисы ("Положение о губернских уездных и земских учреждениях"). Земские учреждения признавались установлениями не государственными, а общественными, преследующими свои особые, местные общественно-хозяйственные цели.
Первым отечественным ученым, ставшим совершенно определенно на точку зрения общественной теории самоуправления, был профессор В.Н. Лешков. Он утверждал, что "земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом", что "права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это — система права земского, или общественного".
Усиленно разрабатывал и активно защищал эту теорию князь А. И. Васильчиков. По его мнению, "самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями — земскими обывателями" . Этот автор противопоставлял "местные дела" и "местные должности" делам и должностям государственным, а среди органов самоуправления различал две категории — "общественные союзы" и "территориальные или административные округа". К первым он относил сельские общества, волости, магистраты, городские думы, а ко вторым — уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, с точки зрения Васильчикова, эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества.
Государственная теория, разработанная немецкими учеными Лоренцем Штейном впервые систематически изложивший идеи государственной теории местного самоуправления в своей книге "Власть, приводящаяся в исполнение" (особенно во второй ее части "Самоуправление и его правовая система  и Рудольфом Гнейстом, видела в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (или, точнее, на выборные органы) задач государственного управления. С этой точки зрения, всякое управление публичного характера есть дело государственное, и главный смысл местного самоуправления — не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям.
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления, А.Г. Тимофеев отмечал: коренного различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной.  А.Д. Градовский считал, что система самоуправления есть система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на правах государственных властей, т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти».
По мнению Градовского, «вопрос о самоуправлении не есть противо-положение сферы правительственной сфере общественной... Это - вопрос о правильном распределении дел в самой правительственной сфере» .
Он первым из русских ученых провел четкие грани между "децентра-лизацией" и "самоуправлением", выделив самоуправление из общего понятия децентрализации. Градовский считал, что особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, — государственные. Следовательно, и органы самоуправления суть органы государственной власти .
Согласно взглядам В. М. Гессена, «противоположение местных польз и нужд пользам и нуждам общегосударственным представляется, с точки зрения действующего законодательства, безусловно несостоятельным. Каждый общегосударственный интерес является в то же время местным, каждый местный - общегосударственным; конечно, по степени значения для местности и государства все, вообще, дела управления можно делить на дела по преимуществу местные и по преимуществу государственные... Самоуправление осуществляет государственные интересы на местах...
Б.Н. Чичерин подчеркивал: "Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный". Он предложил собственное определение местного самоуправления — это "именно организация общества, как оно есть". По мнению исследователя, "первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество". Чичерин отмечал: "Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе — в местном представительстве". В полном соответст-вии с подходом к учреждениям самоуправления как учреждениям общест-венным находилось и воспринятое Чичериным у немецких авторов положение о "собственном" и "препорученном ведомстве", о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, данные к заведованию органам общинного самоуправления. У немецких ученых он заимствует также взгляд на общину как на корпоративный союз, предшествовавший в своем возникновении государству.
В.П. Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, тем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти – раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических».
В рамках данной теории предполагается, что все полномочия местного самоуправления производны от государства. Однако местное самоуправление, в отличие от государственного управления, осуществляется непосредственно местными жителями. В рамках государственной теории сложились две ветви юридическая и политическая , которые выработали свои отличительные признаки.
Исходя из теории "самоуправляющихся единиц как юридических лиц", органы самоуправления должны выполнять функции государственного управления, но при этом они являются не органами государства как особого юридического лица, а городской и сельской общины, провинции, территориальных и других союзов. Все самоуправляющиеся единицы суть субъекты предоставленных им правительственных прав, которые государство передало этим единицам в полное обладание. Поскольку государство является гарантом неприкосновенности любых прав, оно имеет подобные обязательства и в отношении общины. Управление делами общины должно быть предоставлено органам самой общины, а не учреждениям государства. Отсюда — необходимость выборных коммунальных органов, в противоположность учреждениям, создаваемым правительством.
Из зарубежных авторов эту теорию развивал Г.Еллинек, в России от-дельные ее положения разрабатывали Н.М. Коркунов. При этом известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».
Н.М. Коркунов и М.И. Свешников , природу органов самоуправления, все-таки стремились определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического управления. Профессор Коркунов отвергал теории, полагающие особое отличие органов самоуправления от других административных органов в том, что их личный состав формировался путем выборов. Но он не разделял и теорию Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с фон Штейном, Коркунов видел главное отличие самоуправляющихся союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства (хотя и несут государственные функции), а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами прав, находящимися с государством в юридических отношениях.
Профессор Н.И. Лазаревский  под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением». Он пытался найти особые отличительные признаки самоуправления в его независимости от воли центральной го-сударственной власти, в предоставлении ему свободы деятельности в сфере его компетенции. Для обеспечения реальной независимости органов само-управления, по мнению ученого, наилучшими средствами являются "гласный характер деятельности по крайней мере части органов самоуправления", "избрание должностных лиц самоуправления, и притом на более или менее краткий срок", причем эти должностные лица должны принадлежать к местному населению .
Профессор барон Б.Е. Нольде также полагал необходимым для "наличности подлинного самоуправления" обеспечить независимость его органов от воздействия государственной власти и установить необходимую связь между самоуправляющимися союзами и данной местностью, организовав "управление местностью через местных людей".
Некоторые исследователи (Л.А. Велихов и др.) выделяли еще так называемую "политическую" теорию самоуправления.  Сущность ее заключается в противопоставлении "земщины" (т.е. общинного или коммунального начала, общественности) "опричнине" (т.е. началу правительственно-бюрократическому, чиновничеству). Входящие в состав органов самоуправления лица не принадлежат к профессиональным бюрократам, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Согласно этой теории, самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении.
Л. Велихов дал определение местного самоуправления: местное самоуправление - это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения».
Итак, в России (как и в других европейских странах) общественную теорию самоуправления сменила государственная. Она повлияла на разра-ботку земской реформы 1890 г., которая, как известно, усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не повлекла полного ее подчинения государству.
Как отмечает Е.С. Шугрина природа местного самоуправления не может быть определена однозначно, затруднительно четко разделить собственно местные дела и общегосударственные, кроме того функции местного самоуправления местного самоуправления имеют не только частноправовой но и бубличный характер.
Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функ-ции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (сбор налогов, принятие общеобязательных решений). Постепенно идея противопоставления общины государству перестала существовать. Местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями .
Очень хорошо охарактеризовал выше разбираемые теории Н.И.Лазаревский каждая теория верна и неверна одновременно поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям.
Но, разумеется, все эти общие теоретические модели нуждаются в су-щественном уточнении и конкретизации с учетом условий каждой страны, особенностей ее правовой системы, определенной принадлежностью к той или иной правовой семье. В последние десятилетия неуклонно растет инте-рес к правовым формам местного самоуправления. Причем насколько возрождаются и развиваются традиции самоуправления, которые в большинстве стран Европы уходят вглубь веков, настолько идет и интенсивный поиск новых форм развития местного самоуправления и его государственно-правового регулирования, которые могли бы стать ответом на социально-культурную трансформацию общества. В этом контексте рассмотрим общие перспективы развития местного самоуправления.
Разграничение понятий местного управления, местного самоуправ-ления, муниципального управления, самоуправления, и управления

Нам представляется очень важным вопрос о разграничении понятий местного управления, местного самоуправления, муниципального управления, самоуправления, и управления. Говоря словами Радомира Лукича о том, что «правовые понятия выражаются языковыми средствами… представляют собой именно тот материал, из которого создаются юридические нормы, поскольку с их помощью находят свое выражение и все средства, используемые правом, необходимо, чтобы в этом случае они отличались максимальной точностью и определенностью. Для каждого понятия должно существовать специфическое выражение, должен существовать свой термин…».
Любое локально ограниченное в государстве сообщество осуществляя самостоятельно управленческую деятельность в рамках своих границ сокращает предметную деятельность данного государства. Таким образом, в зависимости от степени свободы местного сообщества от государства в управленческой деятельности можно выделить местное управление и местное самоуправление. В зарубежной и отечественной литературе, посвященной вопросам организации местной власти, используются понятия "местное самоуправление" и "местное управление", при этом, не проводя четкого разграничения этих двух понятий, выделяется разное число уровней в системе местного управления и самоуправления.
С одной стороны, исследователи полагают, что не стоит жестко противопоставлять эти понятия. Местное управление, может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и органы, избираемые населением, т.е. органы местного самоуправления, так как местное самоуправление является составной частью местного управления. Другие исследователи предполагают, что под местным управлением необходимо понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня. Здесь местное управление осуществляется, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы, а местное самоуправление трактуется как деятельность самого населения местной территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов по решению местных вопросов.
Но все они сходятся в одном, местное управление и самоуправление самым непосредственным образом связаны с населением, с его повседневной жизнью.
В зависимости от степени свободы местного сообщества от государства в управленческой деятельности в системе местного управления (в широком понимании) выделяются две группы, или два вида, органов управления: органы местного управления и органы местного самоуправления. Главный критерий степени свободы местного самоуправления это порядок формирования его органов, включающий и все остальные характеристики его функционирования, прежде всего взаимоотношение с центральной властью.
К органам местного управления следует отнести назначаемые из цен-тра, а, следовательно, отвечающие за свою деятельность по решению ме-стных вопросов перед центральным правительством (или субъекта федера-ции правительством штата, республики, области). Эти органы выступают в качестве "агентов" центрального правительства на местах, одного из звеньев единой управленческой системы, включенных, как правило, в ие-рархические отношения.
Право гражданина на участие в решении вопросов местного само-управления, автономность последнего по отношению к государственным органам являются необходимыми чертами демократического общества .
Европа борется за выживание, Европейская хартия местного само-управления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) вступившая в силу вступила в силу 1 сентября 1988 г. ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.  определяет местное самоуправление прежде всего как право граждан данной территории на самостоятельное заведование местными делами, это также форма, способ осуществления и организации населением власти на местах. Европейская хартия местного самоуправления определяет это понятие как "право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел".
Разграничивая понятия местного управления и местного самоуправления нужно иметь в виду, что местное управление может быть как самоуправляющаяся и осуществляющая местные функции, так и бюрократическая, осуществляющая в первую очередь функции центрального управления на местах. Однако функциональный критерий не является достаточно определенным — нет четких параметров, признаков отнесения тех или иных вопросов к предмету ведения местного управления или центрального управления на местах. Нет двух замкнутых кругов, двух самостоятельных сфер, имеющих особое, специфическое содержание: местные интересы — с одной стороны, и национальные интересы — с другой.
Государство постоянно пытается вмешиваться в местные дела и утверждать, что местные дела это лишь часть общегосударственных дел, которые по соображениям целесообразности переданы введение местных органов. Отнесение вопроса в ведение местных или центральных органов зависит от того, какой интерес является на данный момент преобладающим.
В этой неравной борьбе государства и местного сообщества определяется, собственная компетенция местных органов, в их ведение то передаются вопросы, которые ранее считались общенациональными, и наоборот — изымаются те вопросы, которые, с точки зрения центральных органов, приобретают общегосударственное значение.
Кроме того, существуют делегированные отдельные государственные полномочия - когда местным органам поручается выполнение конкретных функций или мероприятий, которые фактически не утрачивают общенационального значения и не передаются в постоянное ведение местных органов. "Кардинальное значение, — по мнению С.А. Авакьяна, — для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база".
Следовательно, основной признак, который позволяет отличить органы местного самоуправления от органов местного управления это отсутствие иерархических отношений в системе органов местного самоуправления и самостоятельность в определении персоналий - выборность, а не предметы ведения.
Однако нельзя говорить о полном отсутствии у органов местного управления самостоятельности в решении местных дел, равно как наделять органы местного самоуправления абсолютной самостоятельностью. Даже при гиперцентрализации власти органы, наделенные соответствующими полномочиями в управленческой деятельности по осуществлению конкрет-ных функций, действуют с относительной самостоятельностью в определенных рамках.
В тоже время, полностью автономное местное самоуправление препятствует согласованности общенациональных мероприятий, создает почву для всякого рода злоупотреблений и т.п.
Таким образом, и органы местного управления и органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью в решении вопросов местного значения, с разной лишь ее степенью свободы.
Установление чрезмерной опеки может вылиться в прямое админист-рирование, вмешательство извне, а значит и разрушить саму основу само-управления; предоставление же неограниченной свободы может привести к трансформации местного самоуправления в местное самоуправство, что затруднит функционирование государства как единого целого.
Органы местного самоуправления просто вынуждены организовывать взаимодействие в области здравоохранения, образования, культуры и т.п., выполнять в отношении стратегических объектов  функции содействия, координации, контроля. Спрашивается, можно ли это делать, не располагая государственной поддержкой?
Отдельное место занимает вопрос как соотносятся местное самоуправление, местное управление и "муниципальное управление". В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Слово «муниципалитет» (нем. Munizipalitat, от лат. municipium – город с правом самоуправления) обозначает свойство какого-либо феномена, выражающегося в его способности принимать на себя какое-либо бремя, тяготу, тяжесть.
Обращение к административно-территориальной организации госу-дарств показывает, что существуют административно-территориальные единицы, сложившиеся исторически, естественно, как места проживания граждан — это различные населенные пункты (города, поселки, тауны и т.п.), и "искусственно" созданные единицы — области, районы, графства, округа и т.п. Последние создавались преимущественно по административно-политическим соображениям — облегчение управления отдельными частями единого целого — государства это более крупные образования. И на этом уровне чаще всего действует как раз местное управление в чистом виде или с элементами самоуправления, поскольку для соответствующих местных органов приоритетным являются интересы государства или данной территориальной единицы как части государства, и нужно определенное время.
Муниципальное управление характеризуется максимальной прибли-женностью к нуждам непосредственно населения отдельной территориаль-ной единицы, и эти нужды и интересы являются приоритетными и преобладающими. К муниципальному управлению, следовательно, следует отнести управление социально-экономической жизнью населенных пунктов, остальные же органы местного самоуправления, действующие в "искусственных" территориальных единицах, можно определить как "региональную администрацию", действующую на началах самоуправления.
Под самоуправлением в широком смысле слова отечественная государственно-правовая наука понимает комплексный правовой институт каждый, из составных частей которого имеет собственное содержание.
Рассмотрев соотношение местного управление и местного самоуправления требуется установить и соотношение между самоуправлением местным и самоуправлением вообще.
Уже упоминавшиеся Г. Штимпфл и X. Шоллер прямо отмечают, что понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением.  Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование».  При анализе германского местного самоуправления XIX в. они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении.
Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления можно найти у Л. Велихова. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. XIX в. Германией и в 60-х гг. Россией. Местное самоуправление в России именно в этот период становится предметом самостоятельного научного анализа, прочно входит в политический лексикон.
Управление - это вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.
Исходя из вышеизложенного необходимо отметить, что взаимообу-словленность и взаимозависимость идей самоуправления и местного само-управления основана на общности субъекта и объекта управления в процессе регулирования разнообразных сторон государственной и местной жизни. В целом данный тезис может быть принят за общее правило, согласно которому функции субъекта и объекта управленческой деятельности выполняет народ. Вместе с тем это положение нуждается в следующем уточнении. Уже с античных времен предпринимались попытки провести различия между демократией всенародности и демократией самоуправляющихся граждан.
Соответствующая проблема имела схожую форму интерпретации позднее - в период формирования идеи народного суверенитета. А. Борисов, настаивающий на различении самоуправления и местного самоуправления в зависимости от субъекта соответствующих отношений, отмечает: «Единственное непосредственно признаваемое в современной демократии сообщество - народ, проявляющий себя через принцип народного суверенитета, но это сообщество конституируется размерами и устройством голосовательного механизма».  Он полагает, что принцип политического равноправия граждан, составивший основу демократии и реализующийся в процедурах голосования, ориентирован на индивида, а не на корпоративное, местное сообщество.
Приведенные суждения подтверждают, что связь идей самоуправления и местного самоуправления обеспечивается признанием социального сообщества в качестве субъекта самоуправленческих отношений. Их отличие обусловлено различием субъектов самоуправления и местного самоуправления. В одном случае таковым выступает народ, в другом - местное население.
Закрепленное в ст. 3 Конституции Российской Федерации народовластие реализуется гражданами России как непосредственно, так и через формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского государства, будучи одной из форм народовластия.
Вместе с тем, народ не единственно признаваемое социальное сооб-щество. Российское законодательство относит к этой категории также насе-ление муниципальных образований, объединенное правомочиями по реше-нию вопросов местного значения. Сообществами граждан, функционирую-щими по принципу самоуправления, признаются также социальные группы, реализующие свою деятельностную активность в общественных объединениях в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Несравненно шире и механизм конституирования сообщества. Он не ограничивается процедурой голосования и нередко предусматривает установленные законодательством различные формы прямой демократии .
Взаимозависимость идей местного самоуправления и самоуправления обусловлена наделением городской и сельской общины статусом социальной основы, как самоуправляющихся территориальных единиц, так и государства в целом. Эта мысль находит воплощение в многочисленных трудах отечественных и западных авторов. Согласно их доводам община служит основой всей структуры общества. Так, B.C. Соловьев, подчеркивая главные черты сложившегося строя русской жизни, характеризовал значение общины следующим образом: «Монастырь, дворец и село - вот наши общественные устои, которые не поколеблются пока существует Россия».  О факторе общины, ставшей основообразующим институтом русского раннефеодального общества, говорит А.Е. Пресняков. Он называет волостные соседские общины самоуправляющимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над территорией. Обобщенную характери-стику общины дает Э.Г. Соловьев. Оценивая взгляды славянофилов, он от-мечает, что именно в общине протекала подлинная жизнь народа в соответствии с нравственными законами и авторитетом, освященная веками традиции, там формировались его нравственный и религиозный уклады. В представлении славянофилов община выступала традиционным институтом, обеспечивающим преемственность поколений и связь времен, регулятором социальных конфликтов и средством интеграции индивидов в систему общественных отношений.
Итак, значение общины в жизни государства и местной самоуправ-ляющейся единицы оценивалось и оценивается многими исследователями в самой превосходной степени, ибо они считают, что величие страны опреде-ляется не только размерами ее территории и богатством недр, но и традиционными учреждениями. «Выделение местных сообществ в качестве основного компонента местного самоуправления, - отмечает М.А. Краснов, - это совершенно новый принцип построения государства. Заключается он в том, что государство создается самими людьми, объединенными в сообщества в рамках определенной территории» , т.е. государство предстает в виде ассоциации сообществ. Такой подход продуктивен и в негосударственной сфере.
Анализируя политические прогнозы М.А. Бакунина, Ю.А. Тихомиров указывает, что последний представлял будущее негосударственной организации в виде свободной федерации вольных рабочих и крестьян, их артелей, ассоциаций. Разбирая проблемы власти, Ю.А. Тихомиров отмечает, что она нуждается в некоторой модификации. Направления возможных изменений ему видятся в более полном выявлении феномена самоорганизации граждан, того духа народности, соборности, который отражает традиции, осознание, уклад жизни. Он полагает, что «надо поддерживать начало самоуправления и своего рода общественное согласие как социальную основу для получения мандата «управлять».
Общность идей самоуправления и местного самоуправления находит подтверждение еще в одном признаке - принадлежности власти социальному сообществу, ее осуществлении местным коллективом жителей непосредственно или через выборные органы.
Интеграция самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления обусловлена несколькими признаками, которые в научной литературе подразделяются на три группы.
Первая по своему генезису раскрывает функциональный аспект само-управления, который означает его самоорганизацию, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль как вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения.
Названные первичные признаки применительно к общественным системам и институтам дополняются признаками второй группы - социальными свойствами. Это принадлежность власти всему коллективу; ее осуществление коллективом непосредственно или через выборные органы; управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица; саморегулирование посредством социальных норм.
Третья группа - политические свойства - характеризует самоуправле-ние как форму управления. Сюда входят: осуществление самоуправления с помощью политической власти и государства; всеобщее участие граждан в управлении; ведущая роль представительных органов в реализации само-управленческих функций.
Управление и местное самоуправление.
Профессор С.А. Авакьян утверждает: "Абсолютно недостаточно ска-зать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность".
В.В. Шинкаренко указывает, что самоуправление зачастую рассматривается как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объектом, т.е. его управленческая деятельность сориентирована на самого себя. Автор полагает, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации.  Напротив, С. Сивова убеждена в том, что самоорганизующиеся структуры нуждаются в управленческой организации.
С.И. Кулиева, задаваясь вопросом, применимо ли понятие управления к местному самоуправлению, склонна думать, что самоуправление следует рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его можно отнести к иным типам самоорганизации. Местное самоуправление С.И. Кулиева определяет как адаптированную систему, что характеризует ее способность приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Отсюда вывод о неприменимости управленческого фактора к самоуправленческой системе.
Итак, местное самоуправление определяется, как право и действительная способность местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность через формируемые ими (на основе всеобщего избирательного права) органы осуществлять управление и контроль переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения и при частом и широком участии в этом процессе самого населения.
То есть местные сообщества должны обладать способностью к само-управлению. Если управление - это вид управленческой деятельности, за-ключающийся в сознательном воздействии на волю людей с целью направ-ления их поведения. Управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.
Местное сообщество должно осознавать и воспринимать институт ме-стного самоуправления, в который оно включено само, а также действия и состояния связанные с способностью самостоятельно и под свою ответственность через формируемые им (на основе всеобщего избирательного права) органы осуществлять управление и контроль.
Таким образом, понятия "местное управление", "местное самоуправление" и "муниципальное управление" имеют как общие черты, так и различия. Для более полной картины понимания феномена местного самоуправления необходимо знать принципы построения местного самоуправления.
Принципы построения местного самоуправления

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, а также формируемых местным сообществом органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами . Общепринятой (по крайней мере, в теоретическом плане) является точка зрения о том, что местное самоуправление в демократическом обществе должно базироваться на трех основополагающих принципах: - права на местное самоуправление, - власть общей компетенции, - принцип сабсидарности. В большинстве западноевропейских государств местные власти имеют властные полномочия общей компетенции, т.е. право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которое специально за ним закреплено. В юридической литературе к основным принципам местного самоуправления относят:
 1) «Свобода» самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения;
 2) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
3) Отсутствие иерархичности не подчиненность одного муниципального образования другому муниципальному образованию;
4) Выборность обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом) граждан, а также приоритетность представительных органов в системе органов местного самоуправления;
5) Открытость гласность деятельности;
6) Государственные гарантии финансовой обеспеченности. Обеспече-ние органами государственной власти муниципальным образованьям минимальных местных бюджетов;
7) Гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения , обеспечение которых отнесено к ведению муниципальных образований;
8) взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти .
В некоторых работах называются в качестве основных принципов местного самоуправления организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством, это часть самостоятельности органов местного самоуправления в решение вопросов местного значения; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления если этот принцип заставить работать, то очень мало органов местного самоуправления даже в высоко развитых государствах смогут функционировать;
К частным принципам местного самоуправления относятся исходные начала и идеи, лежащие в основе его отдельных институтов. Они характеризуют наиболее существенные черты конкретных институтов местного самоуправления.
В свою очередь, И. В. Выдрин предлагает классификацию принципов децентрализации мест, которые по своей сущности могут быть рассмотрены в качестве варианта классификации принципов местного самоуправления, к ним относятся принципы:
1) необходимости организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации (в городских, сельских поселениях и на иных территориях). При этом население городских, сельских поселений независимо от их численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления
2) самостоятельного определения муниципальными образованьями в собственных уставах своего статуса, структуры и правового положения своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации;
3) недопустимости образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами
4) подотчетности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов перед населением;
5) запрета осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами
6) обязательности решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий;
7) подкрепления организационной самостоятельности муниципальных органов законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности.
8) судебной защиты местного самоуправления. Законодательно уста-новлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений.

Принцип субсидиарности

Из всех принципов построения местного самоуправления мы выделяем Принцип субсидиарности.
Мы говорим субсидиарность  вот залог развития местного самоуправления.
В рамках данной работы мы не ставим себе задачу обстоятельного обсуждения значения и последствий принципа субсидиарности. Принцип субсидиарности - составная часть социального католического учения еще на Эмденском синоде 1531 года фризские коммуны постановили, что задачи, которые могут быть решены на коммунальном уровне, не должны вноситься в повестку дня провинциального синода, и социальной философии и понятие восходит своими корнями как минимум к Альтузию.. Как бы то ни было, именно папа Пий XI в своей энциклике “Quadrogesimo Anno” (от 15 мая 1931 г.) использовал его в качестве средства интеллектуального размышления в прошлом веке. Принцип субсидиарности (ПС) трактуется им как базовый с точки зрения справедливой организации и функционирования социума: "Было бы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальный порядок, если забрать у объединений низшего порядка функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их выполнение более обшир-ной группе более высокого ранга". Выделяют два важнейших аспекта принципа субсидиарности:
— Субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами;
— Субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления.
Расплывчатость этого понятия определяется тем фактом, что, по сло-вам Жака Делора, “Субсидиарность не сводится лишь к вмешательству вы-шестоящих органов власти в дела отдельного лица или сообщества, способных действовать самостоятельно, но она также требует от этого органа действий по отношению к этому лицу или сообществу таким образом, чтобы они получили необходимые средства для своей самореализации” .
В 1975 году в заключении Комиссии по Европейскому Союзу, а в 80-е годы Принцип субсидиарности (ПС) оказывается в центре дискуссий о будущем ЕС - его обсуждает Европарламент, после чего он появляется в документах "Хартии основных социальных прав трудящихся Сообщества". Европарламент приступает к обсуждению субсидиарности в 1984 году по инициативе и под руководством известного европейского федералиста Алтьеро Спинелли. Однако парламентарии в то время больше задумывались об общих контурах и обоснованности ПС, нежели о возможностях его практического применения, подчеркивая необходимость защиты acquis communautaire (общественного опыта) и институционального равновесия в Сообществе.
Итак, в октябре 1990 года Комиссия ЕС в своем "Заключении о поли-тическом союзе" (Opinion on Political Union) предложила ввести ПС в будущий Договор о Европейском союзе, при этом были оговорены и сферы, в которых компетенции ЕС будут расширены (в основном они относились к Единому европейскому рынку). В октябре 1993 года Комиссия, Совет и Европарламент заключили межинституциональное соглашение о применении ПС. Концептуально речь шла о "Европе граждан", о том, как сделать принимаемые решения как можно ближе к человеку.
Принцип субсидиарности, является одним из ключевых для понимания сути маастрихтского процесса. В ст.3б Договора о Европейском Союзе, в частности, говорится: "В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом".
Позже он получил поддержку всех основных политических игроков в ЕС (его неоднократно называли "волшебной формулой", которая позволит решить многие проблемы), однако именно здесь коренится серьезнейшая проблема: его поддержка была обусловлена отсутствием единой интерпретации, что позволило различным игрокам вкладывать в ПС свой собственный политический интерес.
Введение принципа в договорную базу Сообщества было активно поддержано Ассамблеей Европейских Регионов, которая выражала надежду на институционализацию регионального уровня в дизайне нового Сообщества. С точки зрения интересов регионов - активных сторонников включения ПС в договорную базу Сообщества - он направлен на оптимальное разграничение компетенций между тремя уровнями (включая региональный), а также на более активное участие регионов в процессе принятия решений в ЕС. Между тем, определяя ПС, Маастрихтский договор вообще не упоминает регионы; речь идет только о ЕС и государствах-членах. Так что пока ПС представляет собой лишь некое потенциальное благо для регионов, превращение же его в реальное благо может произойти по линии наращивания политического веса Комитета регионов в институциональной системе ЕС.
Ст.8б Договора, которая предоставляет гражданам ЕС право участвовать в местных и европейских выборах вне зависимости от места их проживания.
Каковы основные проблемы, связанные с ПС? Документы ЕС не дают достаточно ясного определения ПС, что не позволяет относиться к нему как к правовому принципу, но только как к политическому принципу, конкретная интерпретация которого ситуативная и зависит от политической целесообразности и расклада сил в конкретный момент.
Статья 4. пункты 3. 4. 5 и 6 Хартии: “Осуществление публичных пол-номочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии”.
“Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом”.
“При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям”.
“Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся”.
Официальный комментарий Параграф 3 статьи 4 подтверждает принцип, гласящий, что “осуществление государственных компетенций должно быть децентрализовано” и по возможности проводиться наиболее близкими к гражданам территориальными органами власти. Очевидно, что этот принцип не всегда может применяться по причине масштаба или характера определенных задач, либо исходя из соображений эффективности и экономии. В силу самой своей природы местные власти могут выполнять лишь ограниченные задачи.
При определении компетенции различных уровней власти и во избежание их совпадения важно, чтобы их полномочия были полными и исключительными. Для того чтобы местные власти были подлинно эффективными, их функции должны быть полными, исключительными и четко определенными (даже если они остаются весьма ограниченными). Тем не менее этот принцип не исключает вмешательства вышестоящих уровней власти, если в нем имеется необходимость, но это вмешательство должно осуществляться в четко определенных законом рамках.
Административные структуры органов местного самоуправления и их знание местных условий могут делать их весьма подходящими для выполнения определенных функций, ответственность за которые лежит в конечном итоге на вышестоящих уровнях власти. Однако необходимо соблюдать принцип свободы действий местных властей, и местные власти должны сохранять полномочия рассматривать характер компетенции и условия, на которых они были переданы им, с учетом местной ситуации. Напротив, существование единого законодательства может не оставлять, как это происходит в некоторых странах, никакой возможности для проявления инициативы со стороны органов местного самоуправления.
С учетом этих особенностей передачи полномочий местным властям они должны сохранять право рассмотреть любое решение, затрагивающее в какой-либо мере их сферу деятельности. Для этого характер и время кон-сультаций с органами местного самоуправления должны позволять им оказывать влияние на процесс принятия решений но затрагивающим их вопросам. Тем не менее на практике действуют определенные обстоятельства, исключающие возможность подлинных консультаций. Любые консультации должны осуществляться напрямую с заинтересованным органом или опосредованно при содействии их ассоциаций, когда затрагиваются интересы нескольких органов.
В соответствии с принципом субсидиарности, целесообразно сохранять полномочия центра только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется на высшем уровне, при этом фундаментальным принципом остается положение о том, что эти полномочия должны осуществляться на уровне, который находится ближе всего к гражданам.
Местное самоуправление столь необходимым в современном мире (изменение функций государства и глобализация общественной жизни), что и сделало субсидиарность таким привлекательным феноменом. Расширение государственных функций требует обеспечения подхода, способного защитить индивида и его самостоятельность. Оно также предполагает наличие принципа, который позволил бы обеспечить гибкую координацию, с одной стороны, между множеством местных органов и, с другой, — между местными властями и центральным правительством. Процесс глобализации обусловил необходимость создания механизма горизонтальной координации, который является одновременно и более жестким, чем тяжелые неповоротливые переговорные процедуры, харак-терные для коалиций, и более гибким, чем иерархические структуры (которые очень подвержены риску “закупорки сосудов”).
Местное самоуправление это особая деятельность, нужно координировать как свои так и чужие потребности и интересы в границах данного сообщества, формировать и выражать свои интересы, в тоже время усваивать нормы и ценности местного самоуправления такая самоуправленческая социализация.
Проблема власти в России в полном отсутствии аффиляции с наро-дом. Нам кажется актуальным для улучшения функционирования «властных структур» разрабатывать систему «тотальной информатизации».